הגבלת השלטון ואכיפת החוק במדינה הדמוקרטית 

אבינועם גרנות ורותם מלאך

ב 26 ביוני, 2012 , התפנו אחרוני היושבים בגבעת האולפנה, הסמוכה לבית אל שבשומרון. הפינוי הוא תוצאה של פסיקת בג"צ , שהשיב לעתירת תנועת "יש דין" בשם בעלי הקרקעות הפלסטינים. בג"צ הורה לממשלה לפנות את האולפנה  לא יאוחר מה 1 ביולי 2012.  מעבר לויכוח הניטש בין מחנות פוליטיים ביחס  להתנחלות זו ואחרות, הפינוי מבטא את עליונות החוק בישראל. ראש הממשלה, בנימין נתניהו הוביל מהלך שמתקשר עם הפסוק המפורסם של מנחם בגין: " יש שופטים בירושלים " . תובנה זו ביחס לשלטון החוק עמדה לנגד עיניו של מנחם בגין  כשביצע את החלטת בג"צ מ 1979 , והורה על פינוי אילון מורה שליד שכם, מאדמות העותרים בעלי הקרקע.

ישנם האומרים שבחברה דמוקרטית, לא העניין עצמו בהכרח חשוב, אלא מבחן שלטון וכיבוד החוק.

דוגמא אחרת לסוגיית אכיפת החוק :  

מי אשם באלימות והפרת החוק - בשנת  1991 נעצר הצעיר האפרו אמריקני רודני קינג ( KING   RODNEY   ) . 4 שוטרים  עצרו אותו על נהיגה מהירה. הם הוציאו אותו מהרכב, ולא הסתפקו בבדיקה אלא החלו להכות אותו. האירוע תועד במצלמה על ידי אזרח שצפה במעשה מחלון ביתו. בעת שהארבעה הכו, עמדו עוד ששה שוטרים והביטו בנעשה.

הארבעה הושעו. הם  הועמדו למשפט. חבר המושבעים  כלל 12  איש (  שיטת המשפט האמריקאי בנויה על חבר מושבעים, נציגי ציבור המצביעים על הכרעת הדין ). 10 מהם לבנים, אחד ממוצא אסיאתי, ואחד ממוצא דוברי ספרדית. השוטרים טענו להגנתם כי הצעיר נראה להם משתמש בסמים. חבר המושבעים זיכה את הנאשמים. בכל רחבי העיר, פרצו מהומות ענק של שחורים נזעמים. מתח עדתי נפרק ברחובות. 53 נהרגו במהומות שהמשטרה והצבא לא הצליחו לעצור. 2383 נפצעו. אירעו 7000 הצתות. המהומות התפשטו לערים נוספות  אוכלוסיה שחורה גדולה כמו אטלנטה. 

לאירוע הזה, מעבר למשמעות החברתית והפוליטית, יש משמעות בשל שבירת האימון של ציבור שלם בשלטון החוק בארצות הברית. מדינה שלה מסורת מוצקה של מעמד שלטון החוק והרשות השופטת.  שבירת האימון  עלולה הייתה להוביל להתפרקות ההסכמה והלכידות בחברה. 

הדוגמא השלישית קשורה בתפקוד הדמוקרטיה בעת משבר:  1973 , בחירות לכנסת השמינית בישראל . הבחירות נקבעו כחוק ל 30 באוקטובר אותה שנה.    ב 6 באוקטובר פרצה מלחמת יום הכיפורים בין ישראל למצרים וסוריה, ונמשכה 3 שבועות. מהלך המלחמה הביא את הכנסת לאישור דחיית הבחירות לכנסת בחודשיים. הטענה הייתה ברורה: בעוד כל העם נתון ועסוק במלחמה, לא ניתן לקיים מערכת בחירות כהלכתה, לא ניתן לנהל תעמולת בחירות והסברה של מפלגות היריבות אחת לשנייה.  מצד שני, בחירות הן מהלך מרכזי בדמוקרטיה, כדי לאפשר חילופי שלטון כחוק. על כן, הדחייה הייתה בחודשיים בלבד .  הבחירות נערכו בעיצומה של      " מלחמת ההתשה " , שנמשכה בחזית הדרומית והצפונית מספר חודשים.  

יש לדעת כי בציבור הישראלי הייתה ביקורת רבה ואף זעם, על "המחדל" , חוסר המוכנות של ישראל למלחמה. ואכן בבחירות , נחלה מפלגת השלטון ( " המערך" ) כשלון כשהייצוג שלה ירד מ 49 מושבים בכנסת, ל 39 .    ראש הממשלה דאז, גולדה מאיר, הבינה את שעת המבחן לאימון הציבור בממשלה מכהנת ולא הסכימה לדחייה נוספת של הבחירות.

עיקרון הגבלת השלטון קובע כי סמכויותיה של כל רשות שלטונית קבועים בחוק, ואין להסמכות מעבר לכך.  כלומר בדמוקרטיה, השלטון הוא לא "כל יכול" . הוא לא רק מגביל את האזרחים אלא הוא גם מוגבל על ידי החוק. בייחוד יש חשיבות לכך כשמדובר בסמכות הכרוכה בפגיעה בזכות אדם כמובמקרה של מעצר או חיפוש. החוק (כלומר - האזרחים באמצעות נציגיהם בגוף המחוקק) צריךלקבוע מתי מותר להפעיל את הסמכות (באילו נסיבות) מי מוסמך להפעילה ובאיזה אופן.

כוחו של השלטון נגזר מתוך השליטה על התחומים הבאים:

1. שליטה על משאבים כלכליים : הממשלה, בישראל למשל, שולטת על חלק גדול מהמשאבים הכלכליים כמו אוצרות טבע ( מפעלי ים המלח, קידוחי גז, בתי הזיקוק      קרקעות ועוד ) .           חלק מהמשאבים נשלטים באמצעות מתן זיכיון לגורמים ציבוריים ופרטיים, ולא על ידי שליטה ישירה של השלטון.  
2. שליטה על משאבים אנושיים : הממשלה היא המעסיק הגדול ביותר במדינה.  חלק גדול מהעובדים במדינה הם עובדי מדינה - כל מי שמקבל שכר מהמדינה        ( שוטרים,מורים, אנשי צבא, שרים, שופטים וכו' ). השליטה על העסקת עובדים כה רבים מעניקה לממשלה כוח רב.  
3. שליטה או השפעה על מקורות מידע :  לממשלה יש מידע רחב מאד על אזרחים, קבוצות וארגונים. יש לדאוג לכך שנעשה שימוש ראוי במידע הרב שבו מחזיקה המדינה ללא פגיעה בזכות לפרטיות של האזרחים וללא סיכון ביטחון המדינה ואזרחיה.    
4. שליטה על מנגנוני אכיפה : הממשלה מפעילה את מנגנוני האכיפה ( משטרה, צבא , פקחים ) הגדולים במדינה. שימוש בהם ללא הגבלתה של הממשלה עלול להוביל את הדמוקרטיה לעריצות ולפגוע בזכויות האדם במדינה.

האמצעים להגבלת השלטון

כפי שראינו, לממשלה עוצמה רבה, אשר ניצול לרעה שלה עלול להוביל לאיבוד הדמוקרטיה. לשם כך קיימים אמצעים שונים להגבלת כוחו של השלטון:

1     .      הפרדה בין הרשויות השונות .

2  .          בחירות חופשיות ואפשרות להחלפת שלטון.   

3    .         ביקורת ופיקוח על השלטון .

 4 .        חוקה מוסכמתאו חוקי יסוד, ומערכת חוקים.

עיקרון הפרדת הרשויות:

במדינה דמוקרטית סמכויות השלטון מחולקות בין שלוש רשויות שלטוניות, ובכך מובטח פיזור רב של הכוח השלטוני וההשפעה :

א . הרשות המחוקקת, היא זו המחוקקת את החוקים במדינה. היא מפקחת , מאשרת מדיניות, מבקרת, ומבטאת את כלל הדעות בציבור. רשות זו היא הפרלמנט של המדינה, ומבטאת את ריבונות העם ( בישראל הכנסת ).

ב.    הרשות המבצעת, קובעת מדיניות בנושאים חיוניים: ביטחון, ביטחון פנים, כלכלה, חינוך, פיתוח המדינה, ומנהלת מדיניות חוץ כלפי מדינות העולם. הממשלה יוזמת ומכינה הצעות חוק חדשות, יוזמת תיקונים ותוספות לחוקים קיימים במידת הצורך ודואגת שיובאו לפרלמנט.

 ג.   הרשות השופטת, שופטת באמצעות הערכאות שלה את מי שעברו על החוק (אשר חוקקה המחוקקת ). כמו כן יש לרשות השופטת אמצעי הגבלת שלטון חשוב : הבג"צ , בית המשפט העליון בשבתו כבית דין לצדק. דמוקרטיה נמדדת במידה רבה  על פי עצמאות הרשות השופטת ואי תלותה בממשלה או בפרלמנט ( הכנסת, אצלנו ). 

הרשות השופטת עורכת משפט  למי שנתבע על ידי אדם אחר , חברה, או גוף כלשהו. אך היא גם עורכת משפט למי שנתבע על ידי הרשות המבצעת, או כאשר הרשות המבצעת נתבעת על ידי האזרח.   ברשות זו מספר ערכאות ( דרגות שיפוט ) אשר מאפשרות לאזרח לערער על החלטת הדרגה הנמוכה עד הדרגה הגבוהה ביותר.

עיקרון הפרדת הרשויות , אשר פותח על ידי שארל מונטסקייה ואחרים, בא להגביל את השלטון ואת כוחו. במקום שסמכויות השלטון יהיו מרוכזות כולן אצל אדם אחד או קבוצה של אנשים, במדינה הדמוקרטית הן מתחלקות בין שלוש הרשויות ועל ידי כך נמנע ריכוז כוח בידי גורם אחד. אפשר לנסח זאת במילים אחרות : כך נמנעת סמכות אבסולוטית שרירותית מהרשות המבצעת, או הממשלה. הפרדת רשויות פירושה שכל רשות היא עצמאית לנהל את עצמה מול השתיים האחרות, וכל זאת בהתאם לחוק. אלא שבמודל הישראלי , למשל,  הממשלה קשורה ותלויה באורח מתמיד ברוב שיש לה בכנסת.

עקרון "איזונים ובלמים" בשיטה הדמוקרטית, קובע ששלוש הרשויות מפקחות זו על עבודתה של זו,  ובולמות אחת את השנייה, כדי למנוע  פריצה של רשות כלשהי אל מעבר לסמכותה. עיקרון זה נקבע על ידי מנסחי החוקה האמריקאית  עם קום ארצות הברית. הוא מאפיין מאד את התנהלות הדמוקרטיה האמריקאית. יש הטוענים שאיננו מובהק בשיטה הישראלית, בשל תלות הממשלה בכנסת.

דוגמא להתערבות רשות שופטת במעשה הרשות המבצעת:  בית המשפט העליון , הוא גם בג"צ ( בית דין גבוה לצדק ) , אליו יכול אזרח החושב שהרשות המבצעת פגעה בו, לעתור , ולנסות לעצור את פעולתה. קבוצת תושבים עותרת לבג"צ כנגד משרד התחבורה, על שהחליט לסלול כביש גדול מתחת לבתיהם, תוך פגיעה בערך רכושם. הבג"צ שומע את שני הצדדים, ואם יקבל את העתירה, משרד התחבורה יצטרך לשנות את התכנית.  
עם זאת, ההפרדה בין הרשויות היא לא מוחלטת וכך אמור להיות, שכן אם תהיה הפרדה מוחלטת בין שלוש הרשויות, תתקשה המדינה לתפקד כארגון ולהתקיים.  במידה רבה הן גם תלויות האחת בשנייה. 

דוגמא נוספת :  בית המשפט דן את הנאשם, והוא מוסמך לפסוק את דינו (   לקבוע " אשם " או " לא אשם " ) . אך הוא מוגבל לפסוק על פי ראיות ועובדות שמציגה המשטרה, זרוע של הרשות המבצעת. וכן הוא קובע את חומרת העונש, רק על פי מה שמאשר החוק שנחקק ברשות המחוקקת, הכנסת.  

דוגמאות למימוש עקרון  " איזונים ובלמים " בישראל   (  כיצד הרשויות מפקחות ומבקרות זו את זו  ):

א .    לחברי הכנסת קיימת אפשרות להצביע "הצבעת אי אמון" כנגד הממשלה. אם יהיה רוב בהצבעה, הממשלה תודח ותתקיימנה בחירות. אמצעי זה הוא דרך שבה הכנסת יכולה לפקח ולבקר את הממשלה. חברי הממשלה יודעים שהם תלויים באמון הכנסת ושאובדן הרוב בכנסת יוביל להדחת הממשלה.

ב .   בית המשפט העליון (בשבתו כבג"צ, בית דין גבוה לצדק) מוסמך לדון בתקיפות של חוקים ובהחלטות של הממשלה. אם מצא בג"צ כי החוקים סותרים או פוגעים בחוקי זכויות האדם והאזרח או בחוק יסוד אחר , הוא מוסמך לבטל אותם, או להורות על שינויים. בדרך זו, בג"צ יכול לפקח על חברי הכנסת ולבדוק שהחוקים שהם מחוקקים תואמים את ערכי הדמוקרטיה .

ואכן כלי פיקוח זה פעל לא פעם. הכנסת אשר מביעה אמון בממשלה,  יכולה לחלופיןלהביע אי אמון בה. במקרה אחד אף נפלה הממשלה: מדובר בממשלה ה- 23 בראשות יצחק שמיר,  אשר הוקמה בשנת 1988 ונפלה בעקבות הצבעת אי אמון בכנסת בשנת 1990.  על פי תיקון נוסף בחוק היסוד, הצעת אי אמון בממשלה תהיה אי אמון קונסטרוקטיבי. זהו מודל של אי אימון המחייב את יוזמי הפלת הממשלה בהיערכות מקיפה יותר.

אמצעי להגבלת השלטון : בחירות דמוקרטיות

הבחירות הן שיאו של התהליך הדמוקרטי.  הן הדרך החשובה ביותר לתת  לאזרח את היכולת להשפיע , לבחור את נציגיו לכנסת ,   לבחור את ראש העיר  ואת ראש המועצה המקומית . בדמוקרטיה  המודרנית  יש  אפשרות אחת והיא לקיים שלטון נבחר על ידי נציגים .   הם נותנים לו את הסמכות לשלוט , לחוקק חוקים דרך הרשות המחוקקת, לגבות מסים  ולפתח את הארץ . הזמן שהבוחרים נותנים לשלטון הוא מוגבל  ובתום התקופה הולכים שוב לבחירות . לכאורה נראה כי בחירות הן אירוע טכני בלבד, אבל בפועל מתקיימים בו עקרונות מרכזיים רבים בדמוקרטיה:

1 .    שלטון העם: העם בוחר את המנהיגים המייצגים אותו.

2 .    הגבלת השלטון: הבחירות מתקיימות כל זמן מוגדר ולכן מגבילות את השלטון, אנשי השלטון הקיים עשויים להפסיד בבחירות ולפנות את מקומם. יש תחרות חופשית על קולו של הבוחר. 

3 .     חופש ההתאגדות: כל אדם מעל גיל מסוים רשאי להקים מפלגה ולהתמודד בבחירות.

4 . חופש הביטוי: כל אזרח רשאי להביע דעתו בבחירות ע"י הצבעה, תמיכה פומבית    במפלגה מסוימת, במועמד, ברעיון. בתוך זה צריך לציין את ההכרחבחופש התקשורת.

5 . תעמולת בחירות: בהמשך לעיקרון חופש הביטוי,   זוהי הדרך של המועמדים לידע את הציבור לגבי עמדותיהם בסוגיות השונותהעומדות על הפרק בבחירות ולשכנע את הציבור לתמוך בהם. התקשורת בה מתבצעת תעמולתהבחירות היא אחד האמצעים בעזרתם מעצבים אזרחי המדינה את השקפת עולמם הפוליטית.

על מנת שבחירות תהיינה דמוקרטיות, יש חמישה מאפיינים שחייבים להתבצע.  עקרונות אלה זהים לכל סוגי המשטרים הדמוקרטיים. אך ישנם הבדלים בשיטת הבחירות : 

א .        בחירות כלליות: כל אזרחי המדינה בני הגיל שהוחלט זכאים להשתתף בבחירות למוסדות הנבחרים. הבחירות נערכות באותו המועד בכל המדינה

ב .          בחירות  חשאיות: הבחירות בקלפי מתקיימות מאחורי פרגוד,  בחירת הבוחר היא חסויה לחלוטין.

ג .     בחירות מחזוריות: הבחירות מתקיימות כל זמן קבוע שנקבע (בישראל בכל 4 שנים, למשל . אך שיטת המשטר הקואליציוני בישראל, גורמת להקדמת בחירות ולאי מילוי הקדנציה  ).

ד . בחירות שוויוניות: לכל קול משקל שווה.  כלומר: לכל אזרח קול אחד והוא שווה לשאר האזרחים, ללא הבדל של מעמד, תפקיד,  דת, גזע, מין .

ה .      התמודדות חופשית : קיימת תחרות הוגנת בין המפלגות והמתמודדים במסגרת התחרות יש לכל המפלגות והמתמודדים חירויות יסוד כמו חופש הביטוי, חופש ההתאגדות וכו'. מתקיים מאבק על קולו של כל בוחר.

       בסקירה תמציתית זו נוכחנו כי על מנת להיכלל בקטגוריה " משטר דמוקרטי " , חייבים שיטת המימשל ואופי החיים במדינה להיות כפופים לשורה של קריטריונים מוצקים. יום יום , ושעה שעה, יש המנסים לפרוץ את השיטה והמתכונת. על כן אנו מכנים את הדמוקרטיה : שיטת מימשל המתמודדת בדרך קבע על קיומה.  (  מעובד מתוך טיוטה לספר אזרחות חדש שכתבו המחברים אבינועם גרנות, רותם מלאך , יולי 2012 )  .